从“政府法律顾问”的缺位看武汉疫情应对中的政府法律失误

此次武汉疫情涉及和出现的法律问题很多，包括刑事、民事等，很多律师也进行了专业解读。但是，与这些普通法相比，个人以为此次武汉疫情涉及的两部特别法——《突发事件应对法》（2007年11月1日起施行）和《传染病防治法》（1989年立法，2004年和2013年修订了两次），或许被有关部门在决策时忽略了。

其中，《突发事件应对法》的第一至第三条分别规定：

第一条　为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法。

第二条　突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，适用本法。

第三条　本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。

突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。

而《传染病防治法》第一、第二条也规定：

第一条　为了预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康和公共卫生，制定本法。

第二条　国家对传染病防治实行预防为主的方针，防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众。

从这两部特别法的立法原则不难看出，对于武汉疫情、地震等突发事件，应当遵循的原则之一是“预防”且“预防为主”，而“预防”的手段中，必不可少的应该是“预警”，《传染病防治法》第十九条也明确规定：“国家建立传染病预警制度。”《突发事件应对法》第四十二条同样明确规定：“国家建立健全突发事件预警制度。”并且还指出：“可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。”

但是，武汉疫情的现实情况告诉我们——全国人民在举国居家之前，似乎没有收到任何“预防性预警”，也没听说过什么“一级、二级、三级”，更没听说过什么“赤橙黄绿青蓝紫”。

那么，“预防为主”的立法原则和“预警机制”怎么就黑不提白不提了呢？

个人以为，或许武汉疫情的相关终极责任人根本没想到《突发事件应对法》和《传染病防治法》这两部法律。有微信文章称：“情况不明决心大，事实不清信心足，胸中无数点子多，决策失误态度牛。”这，就是武汉前任领导，在疫情中受蒙蔽、被忽悠、瞎决策的根源。

武汉前任领导究竟是不是这样被忽悠的我没有证据，但是有一点可以明确地逻辑推导出来——武汉疫情的相关责任人在决策之前，应该没有询问过他们的“政府法律顾问”，当然，也不排除他们根本就没有“政府法律顾问”，这就难免事到临头措手不及、方寸大乱并出现以下问题：

从专业机构的职能来看，此次武汉疫情，“中国疾病预防控制中心”作为“疾病预防控制”的专业医疗机构，对“疾病预防控制”守土有责。遗憾的是，养兵千日用兵一时，“中国疾病预防控制中心”及或“湖北省疾病预防控制中心”、“武汉市疾病预防控制中心”对此次武汉疫情，既无“事先预防”，也没有“事后有效控制”；三级疾控中心、三道防线不仅事前完全不设防，且事后几乎是全面崩溃、全线失守。所以，客观上说，目前的中国疫情防控与预警机制几乎是形同虚设？……

此外，从卫健委系统来看，公开信息显示，湖北省卫生健康委员会党组书记张晋、湖北省卫生健康委员会主任刘英姿已经被双双免职，由此可见，湖北卫健委已经难逃干系了。但是，《财新网》2020年2月26日的报道中，又提供了一个国家卫健委办公厅发布的“国卫办科教函（2020）3号文”的重大线索……那么，卫健委系统与三级疾控中心的“事前不设防”和“事后全线失守”有无关联呢？……

段子：泰坦尼克沉没后，获救的观察员说：“我老早就在望远镜里看见一个白乎乎的东西，好像是冰山，但工作纪律告诉我，先不要说。”“为什么？你的职责就是预警啊？”“对，但是船长命令我不得发布未经核实的消息！”“怎么核实呢？”“撞一下试试呗！”

通常，段子的作用在于博人一笑，但是，亲历了这次武汉疫情的全国人民看了这个段子，还有谁能笑得出来呢？虽然这只是个段子，但这个段子包涵的深意和理念难道不值得全国人民反思甚至是警醒吗？表面上看，我们真的有“疫情防控与预警机制”，但是，实际工作中我们仍然“顽强且坚定不移地”固守着传统的、一成不变的理念——“不得发布未经核实的消息！”而最后的结果只能是“撞一下试试呗！”……

实际工作中，很多人、尤其是体制里的人长期被一句话所累——“不得发布未经核实的消息！”但是，第一，要看是什么消息；那些涉及很多人甚至是全国人民的消息，如果核实完毕，恐怕已经泰山压顶、大祸临头了，这种核实除了“事后诸葛亮”还有什么意义吗？第二，如果需要核实再发布，何谈“预警”和“防控”？第三，既然是“预防”和“预警”，肯定发布的是“未经核实的消息”，所以，面对可能发生的疫情和地震等灾难，“不得发布未经核实的消息！”这句话，从根本上就是与《突发事件应对法》、《传染病防治法》这两部法律的立法原则相悖亦或是违法的。所以，从根本上转变观念、彻底纠正这句话的错误理念和措辞表述刻不容缓！

当然，受“狼来了”故事的影响，或许有人会说，如果预警、预报了地震或疫情，万一没有发生导致人心惶惶、怨声载道怎么办？诚然，我们不是那个为了恶搞喊“狼来了”的小孩，但是，从此次疫情对国家和人民的危害程度来看，哪怕“十防九空”的暂时性恐慌也总好过“狼真的来了”的“大祸临头”吧？因为如果“狼真的来了”，谁都扛不起这份重大的责任和举国滔天的损失。

众所周知，唐山大地震的时候，不远的青龙县却躲过一劫，而汶川地震中也有学校做到了零死亡，就是因为他们的负责人本着“以民为本”的心态，哪怕违抗命令、丢官罢职也要喊出“狼来了”的预警，并据此做出了相应的应对措施；纵观此次武汉疫情中，湖北潜江市委书记更是不怕冒风险从武汉得到消息后“防患于未然”“先下手”，从而避免了更大的损失。

当然，谁都不想当“狼来了”故事中的小孩而备受指责，但最后的结果，往往是更多的人“被狼殃及”。针对此次武汉疫情，习近平指出：“要改革完善疾病预防控制体系，坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针，坚持常备不懈，将预防关口前移，避免小病酿成大疫。”由此可见，将此前的“灾难现实性报告”理念和机制转变为“灾难可能性预警、防控”理念和机制刻不容缓！！！何况这是两部法律的立法原则里明文规定的。

以往，我们总是担心“预警”会造成公众的心理恐慌，这种心态完全可以理解。但是，此次武汉疫情的教训告诉我们——暂时的心理恐慌总好过“举国上下的现实危害和不可估量的损失！”经此一疫，也是到了提升社会公众应对灾难可能降临心理承受度的时候了，我们国民的心理承受力也该成熟一些了，毕竟，常备不懈、防患于未然总是好的！

如前所述，《突发事件应对法》、《传染病防治法》等与疫情、灾情有关的法律，现实中不过是束之高阁摆摆样子好看而已。但是，法律就是法律，既然立法了，就必须遵守。所以，此次武汉疫情中的相关终极责任人，在疫情应对过程中存在严重的“不作为”现象，以致疫情如此泛滥……

而且，“天气预报”和“空气质量预报”不就是一种“预警”和“预报”吗？难道像疫情、地震等更具灾难性、毁灭性的这种更大的灾难就不需要、不应该“预警”、“预报”和“预防”吗？法律明文规定的“预防为主”难道只是说说而已吗？既然法律已经做出了明文规定，为什么不预防？为什么不预警？不预防、不预警也就罢了，还搞什么“万家宴”？……

或许，可能这些问题的根源之一还在于对“政府法律顾问”这个角色的认识问题；在政府系统中，要么没有、要么形同虚设，因为他们根本就是法律意识淡薄，更不会想到“政府法律顾问”这个角色能够起到“依法抗疫”的作用。

鉴于此次武汉疫情的惨痛教训，个人以为：由政府机关带头，全民学习《突发事件应对法》、《传染病防治法》等与疫情、灾情有关的法律，提高政府部门和全体公众的忧患意识与防患意识，尤其是各级政府部门，当疫情等重大灾难可能或已经发生时，如何依法处理？能够保驾护航的政府法律顾问绝对不能缺席、缺位……

限于篇幅，本文仅就武汉疫情中的“预警”、“预报”中的法律失误谈一下“政府法律顾问”的作用，当然，此次疫情中的其他法律失误，比如《李文亮的“训诫书”》等，应该说，也是没有发挥好“政府法律顾问”作用的表象之一。

任何一件事，都可能存在表象和真相两种状态……

有时候表象和真相是契合的，有时候是不契合亦或是不能契合的，甚至有可能这种不契合在相当长的一段时间内根本就不能契合……法律上讲，以事实为依据。但是，所谓“事实”在法律人眼里也有两种状态——“客观事实”和“法律事实”。所谓“客观事实”就是“真相”，而“法律事实”就是被已有证据证明的事实。司法实践中，基于各种主客观原因及对证据的掌握和认定的局限，“客观事实”和“法律事实”有时候吻合，有时候也是不吻合的。但是，法律人的责任和使命就是——在尊重已有的“法律事实”的前提下，尽可能抽丝剥茧，挖掘、探究“法律事实”背后的“客观事实”——真相！至于湖北潜江市委书记不怕冒风险从武汉得到消息后“先下手”，他防患的究竟是“已然”还是“未然”还有待查实……

回到本文的主旨：总之，对于此次武汉疫情的发生，涉疫的有关部门完全没有按照《突发事件应对法》和《传染病防治法》的立法原则进行“预防”、“预警”，不仅涉嫌严重不作为，还可能涉嫌构成犯罪……“塞翁失马焉知非福”，经过此次武汉疫情，我们过去不少习以为常的工作作风和工作习惯、方式是不是也该改一改了？

“依法治国”不仅是口号，面对灾情、疫情，更要发挥政府法律顾问的作用“依法治疫”、“依法抗疫”，否则，责任人不但要接受全国人民的审判，还会成为中华民族甚至是全人类的历史罪人！当然，谁将成为历史的罪人，全国人民拭目以待；毕竟，因果有轮回，苍天绕过谁？历史不仅会翻旧账，也会梳理我们所有人现在所做的一切。用句老百姓的话说——“出来混，总是要还的。”何况，千秋功罪自有人去评说！……

作者：金航母——北京市瑞中律师事务所

主任：邓泽敏（字：钧升）律师

2020年2月27日

《中国律师第一进行曲》

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